德国农业生态补偿政策形成的背景、政策实践与启示.pdf

第 44 卷 第 4 期 Vol 44 No 4 2023 年 12 月 Dec 2023 农 业 科 学 研 究 Journal of Agricultural Sciences 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 形 成 的 背 景 政 策 实 践 与 启 示 谢 春 云 王 宁 海 南 大 学 公 共 管 理 学 院 海 南 海 口 570100 摘 要 农 业 生 态 补 偿 机 制 是 一 种 将 生 态 环 境 外 部 的 非 市 场 化 的 价 值 转 化 为 对 当 地 农 业 服 务 提 供 者 的 财 政 激 励 的 创 新 性 手 段 已 成 为 全 球 日 益 流 行 的 生 态 系 统 管 理 方 法 为 充 分 交 流 和 借 鉴 欧 盟 国 家 农 业 可 持 续 发 展 与 生 态 补 偿 的 先 进 技 术 模 式 管 理 经 验 和 政 策 措 施 在 梳 理 已 有 文 献 的 基 础 上 对 欧 盟 共 同 农 业 政 策 common agriculture policy CAP 框 架 下 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 形 成 的 背 景 现 状 以 及 对 策 经 验 等 进 行 研 究 认 为 德 国 农 业 生 态 补 偿 的 核 心 要 素 是 政 府 提 供 维 持 农 场 长 期 生 存 的 专 项 财 政 补 贴 制 定 贯 穿 政 策 过 程 的 精 细 保 障 机 制 现 行 有 效 的 法 律 法 规 科 学 灵 活 的 多 元 化 融 资 机 制 基 于 研 究 结 果 对 健 全 我 国 农 业 生 态 补 偿 机 制 提 出 厘 清 权 责 关 系 确 定 补 偿 标 准 加 快 立 法 建 设 探 索 多 元 筹 资 的 建 议 关键词 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 激 励 机 制 共 同 农 业 政 策 中图分类号 F33 文献标志码 A 农 业 生 态 补 偿 agricultural ecological compensa tion 是 缓 解 农 业 生 产 者 生 存 发 展 权 与 农 业 生 态 环 境 保 护 权 益 之 间 矛 盾 的 一 种 有 效 措 施 是 指 对 人 们 生 产 经 营 活 动 所 引 起 的 环 境 污 染 及 资 源 损 害 的 赔 偿 治 理 和 恢 复 通 常 还 包 含 对 因 环 境 保 护 而 丧 失 发 展 机 会 的 人 的 物 质 及 经 济 补 偿 本 文 回 顾 了 关 于 德 国 农 业 生 态 补 偿 研 究 的 文 献 发 现 德 国 农 业 生 态 补 偿 研 究 的 发 展 呈 现 以 下 趋 势 一 部 分 学 者 侧 重 于 农 业 生 态 补 偿 理 论 的 探 索 和 政 策 框 架 的 搭 建 1 3 另 一 部 分 学 者 由 农 业 生 态 补 偿 单 一 机 制 政 策 框 架 向 具 体 细 化 的 内 容 拓 展 主 要 从 耕 地 资 源 利 用 4 5 融 资 渠 道 6 法 律 制 定 7 8 经 营 技 术 9 10 等 角 度 进 行 研 究 得 出 了 许 多 富 有 价 值 的 信 息 但 总 体 而 言 现 有 文 献 在 研 究 内 容 方 面 尚 存 在 一 些 问 题 主 要 表 现 在 以 下 方 面 一 是 系 统 性 和 全 面 性 不 足 仅 仅 局 限 于 某 一 因 素 的 研 究 二 是 没 有 直 接 明 确 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 的 制 度 定 位 学 界 存 在 着 生 态 和 农 业 两 方 面 的 争 论 三 是 对 于 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 实 践 的 逻 辑 演 变 以 及 趋 势 缺 乏 具 体 论 述 针 对 德 国 与 欧 盟 之 间 在 农 业 领 域 的 合 作 竞 争 关 系 研 究 也 尚 存 在 空 间 四 是 在 涉 及 中 国 生 态 补 偿 机 制 的 运 行 补 偿 标 准 和 补 偿 实 现 等 问 题 时 部 分 学 者 的 研 究 在 德 国 农 业 生 态 补 偿 理 论 的 借 鉴 和 实 际 应 用 之 间 仍 有 较 大 差 距 未 来 探 索 的 重 点 在 于 设 计 出 切 实 可 行 的 政 策 执 行 方 法 以 确 保 我 国 农 业 生 态 补 偿 制 度 得 以 完 整 实 现 为 了 填 补 以 上 方 面 的 理 论 空 缺 本 文 在 获 取 大 量 真 实 数 据 的 基 础 上 以 现 有 文 献 为 参 考 范 本 从 系 统 化 全 局 化 的 角 度 入 手 对 德 国 农 业 生 态 补 偿 制 度 进 行 定 位 对 财 政 补 贴 保 障 机 制 法 律 法 规 以 及 融 资 渠 道 进 行 归 纳 总 结 以 期 促 进 理 论 和 应 用 更 好 地 结 合 1 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 近 年 来 德 国 农 业 经 历 了 较 为 深 刻 的 结 构 变 化 发 展 生 态 农 业 成 为 产 业 结 构 调 整 的 重 要 方 向 2020 年 共 有 16 600 000 hm 2 用 于 农 业 生 产 26 100 文章编号 1673 0747 2023 04 0068 09 收稿日期 2023 03 13 基金项目 海 南 省 人 文 社 会 科 学 研 究 课 题 三 亚 市 第 三 次 全 国 农 业 普 查 数 据 后 期 开 发 与 应 用 研 究 HD KYH 2019003 作者简介 谢 春 云 1997 硕 士 研 究 生 主 要 从 事 公 共 治 理 与 农 业 政 策 研 究 通信作者 王 宁 副 教 授 博 士 主 要 从 事 公 共 经 济 与 公 共 政 策 研 究 电 子 邮 箱 1559983684 DOI 10 13907 ki nykxyj 2023 04 005第 4 期 谢 春 云 等 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 的 形 成 背 景 政 策 实 践 与 启 示 家 农 业 企 业 根 据 生 态 土 地 建 设 规 划 占 用 了 约 1 600 000 hm 2 的 耕 地 面 积 较 2010 年 增 幅 达 58 生 态 经 济 面 积 增 幅 达 62 以 上 约 有 10 1 的 德 国 农 业 生 产 企 业 及 9 6 的 农 业 用 地 进 行 了 生 态 农 业 建 设 特 别 是 在 德 国 东 部 地 区 的 5 个 联 邦 州 生 态 农 业 占 所 有 农 业 经 济 的 比 例 超 过 14 11 2021 年 德 国 创 造 了 598 亿 欧 元 的 生 态 农 业 产 值 图 1 显 示 了 德 国 农 业 生 态 补 偿 的 基 本 逻 辑 12 1 1 政策背景 生 态 环 境 的 日 益 恶 化 严 重 危 害 到 德 国 粮 食 和 农 产 品 质 量 安 全 制 约 着 农 业 的 可 持 续 发 展 为 消 除 粮 食 供 求 矛 盾 和 农 业 生 态 环 境 问 题 德 国 在 共 同 农 业 政 策 common agriculture policy CAP 框 架 下 不 断 转 换 工 作 重 心 并 调 整 农 业 产 业 结 构 将 生 态 环 境 保 护 要 素 纳 入 政 策 范 畴 1 1 1 提 出 降 低 农 业 面 积 氮 素 盈 余 的 新 目 标 20 世 纪 70 年 代 中 期 随 着 德 国 推 广 实 施 农 业 4 0 现 代 化 政 策 农 业 4 0 是 指 利 用 大 数 据 区 块 链 和 人 工 智 能 等 信 息 技 术 为 支 撑 和 方 式 的 现 代 农 业 形 态 其 生 产 成 果 斐 然 的 同 时 也 面 临 水 土 流 失 草 原 退 化 和 环 境 破 坏 等 诸 多 威 胁 13 不 合 理 施 用 氮 素 化 肥 高 毒 高 残 留 农 药 导 致 农 田 耕 作 问 题 日 益 突 出 如 土 壤 板 结 及 盐 碱 化 水 域 富 营 养 化 动 植 物 病 虫 害 严 重 农 业 生 物 多 样 性 危 机 及 农 作 物 生 产 废 物 污 染 等 氮 素 能 够 控 制 生 态 系 统 的 动 态 平 衡 维 持 生 物 体 生 活 然 而 氮 素 的 过 量 使 用 会 使 氮 素 变 成 潜 在 污 染 物 可 能 会 导 致 水 体 富 营 养 化 陆 地 生 态 系 统 酸 化 及 温 室 气 体 的 形 成 14 自 1990 年 以 来 德 国 氮 的 利 用 率 从 27 上 升 到 目 前 的 70 80 肥 料 的 施 用 量 减 少 5 已 利 用 农 业 面 积 总 氮 盈 余 在 5 年 时 间 内 平 均 下 降 21 明 显 缓 解 了 氮 素 对 环 境 的 污 染 15 2002 年 在 可 持 续 发 展 战 略 的 旧 目 标 完 成 后 德 国 联 邦 政 府 在 2016 年 可 持 续 发 展 战 略 更 新 中 制 定 了 新 的 目 标 2028 2032 年 期 间 将 氮 素 盈 余 平 均 减 少 到 每 公 顷 农 业 用 地 70 kg 图 2 1 1 2 寻 求 降 低 农 业 产 能 过 剩 的 新 方 法 德 国 有 关 统 计 部 门 会 针 对 农 业 指 标 定 期 进 行 结 构 性 调 查 例 如 农 业 部 门 每 隔 10 年 会 提 供 1 次 全 面 最 新 的 农 业 普 查 报 告 它 是 农 场 结 构 生 产 潜 力 以 及 农 业 社 会 经 济 状 况 的 最 广 泛 和 最 重 要 的 信 息 来 源 对 土 地 管 理 与 环 境 保 护 有 显 著 贡 献 是 欧 盟 共 同 农 业 政 策 框 架 下 政 策 评 估 的 主 要 基 础 16 20 世 纪 90 年 代 初 期 市 场 出 现 农 产 品 供 过 于 求 的 现 象 德 国 在 分 析 大 量 调 查 数 据 的 基 础 上 因 地 制 宜 根 据 各 类 农 作 物 的 生 长 特 性 主 动 推 进 现 代 农 业 技 术 创 新 通 过 降 低 生 产 成 本 提 高 农 业 产 量 质 量 平 衡 农 产 品 供 求 关 系 紧 急 制 定 出 一 系 列 有 助 于 减 少 农 产 品 供 应 的 措 施 包 括 鼓 励 休 耕 退 耕 粗 放 经 营 等 并 给 予 农 户 一 定 程 度 的 经 济 补 偿 1 1 3 探 索 降 低 农 村 贫 困 化 和 失 业 率 的 新 途 径 农 业 作 为 弱 势 产 业 所 获 得 的 居 民 平 均 收 入 远 远 低 于 城 市 居 民 平 均 收 入 早 期 乡 村 贫 困 化 与 失 业 率 日 益 增 长 也 是 促 使 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 推 行 实 施 的 关 键 要 素 德 国 贝 塔 斯 曼 基 金 会 2018 城 市 可 持 续 发 展 监 测 报 告 显 示 2016 年 德 国 的 贫 困 人 口 比 例 为 10 1 居 民 对 贫 困 的 实 际 感 知 问 卷 结 果 显 生 态 保 护 参 与 者 受 偿 方 参 与 积 极 性 提 高 踊 跃 投 入 生 态 保 护 环 境 改 善 更 优 质 的 生 态 服 务 参 与 者 的 经 济 收 入 增 加 产 业 结 构 调 整 生 态 服 务 的 受 益 者 支 付 方 支 付 补 偿 生 态 补 偿 项 目 图 1 德国农业生态补偿基本逻辑 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 一 1 9 9 0 1 9 9 5 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 2 0 2 0 一 一 一 一 一 一 年 值 5 年 移 动 平 均 线 1 6 0 1 4 0 1 2 0 1 0 0 8 0 6 0 4 0 2 0 0 质 量 k g 8 7 8 0 7 0 1 4 1 1 1 7 图 2 总氮平衡与农业氮平衡的关系 69第 44 卷 农 业 科 学 研 究 示 34 的 德 国 民 众 认 为 贫 困 问 题 在 过 去 10 年 间 有 所 加 重 17 根 据 新 古 典 的 劳 动 力 需 求 理 论 及 替 代 效 应 18 农 业 领 域 的 技 术 改 进 及 生 产 力 水 平 上 升 会 造 成 劳 动 力 需 求 持 续 降 低 就 业 空 间 变 得 狭 小 最 终 导 致 失 业 率 不 断 增 长 因 此 德 国 政 府 期 望 通 过 农 业 生 态 补 偿 政 策 提 高 农 户 收 入 水 平 提 供 更 多 的 就 业 机 会 并解决农村的贫困化和低就业率等 问 题 1 2 政策实践 德 国 制 定 农 业 生 态 补 偿 政 策 的 初 衷 为 稳 定 农 产 品 市 场 价 格 在 后 期 政 策 完 善 的 过 程 中 逐 步 建 立 起 差 异 化 补 偿 标 准 体 系 相 对 完 整 的 法 律 保 障 制 度 和 科 学 有 效 的 管 理 方 式 并 依 据 特 定 区 域 的 环 境 指 标 建 立 起 层 次 明 确 重 点 突 出 的 优 先 补 偿 措 施 最 终实现单位补偿资金效益的最大化发挥 德 国 进 行 农 业 生 态 补 偿 的 最 重 要 措 施 之 一 是 建 立 生 态 账 户 体 系 eco account system 生 态 账 户 体 系 控 制 着 农 业 活 动 的 收 入 和 支 出 19 为 生 态 补 偿 机 制 提 供 最 基 础 最 根 本 最 核 心 的 依 据 德 国 对 生 态 账 户 制 度 的 探 索 始 于 1998 年 简 明 清 晰 的 制 度 特 征 使 农 业 生 态 补 偿 决 策 实 施 及 评 估 过 程 保 持 公 平 透 明 20 其 核 心 在 于 第 三 方 补 偿 机 构 compensation agencies 通 过 政 府 授 权 所 获 得 的 直 接 或 间 接 交 易 的 生 态 积 分 eco points 第 三 方 补 偿 机 构 经 营 生 态 账 户 出 售 生 态 积 分 能 够 获 得 较 为 可 观 的 收 益 破 坏 生 态 环 境 者 必 须 花 钱 购 买 积 分 来 承 担 相 应 的 责 任 根 据 生 态 积 分 交 易 最 低 限 价 标 准 最 终 的 交 易 价 格 由 买 卖 双 方 轮 流 出 价 协 商 确 定 例 如 位 于 德 国 西 北 部 第 二 大 面 积 的 下 萨 克 森 州 Niedersachsen 地 区 生 态 积 分 均 价 为 每 个 2 9 欧 元 生 态 环 境 相 对 脆 弱 的 周 边 城 区 均 价 则 相 对 更 高 每 个 约 为 3 3 3 5 欧 元 21 1 3 补偿方式 德 国 农 业 实 行 以 政 府 补 偿 为 主 市 场 补 偿 为 辅 的 交 叉 性 生 态 补 偿 机 制 即 通 过 奖 励 进 行 直 接 补 贴 对 保 护 资 源 付 出 牺 牲 的 农 户 提 供 生 态 补 贴 对 遵 守 相 关 规 则 而 影 响 产 出 的 农 户 提 供 维 持 补 贴 与 休 耕 补 贴 但 是 来 自 欧 洲 共 同 体 的 政 策 补 贴 直 接 支 付 的 普 遍 问 题 是 在 大 多 数 情 况 下 会 减 缓 或 抑 制 农 业 技 术 创 新 例 如 阿 尔 高 Allgau 地 区 多 个 新 兴 农 业 项 目 区 域 产 品 生 态 旅 游 农 场 假 期 及 与 农 业 间 接 有 关 的 其 他 部 门 项 目 或 农 业 倡 议 未 能 顺 利 执 行 较 多 农 户 仍 然 依 赖 于 政 府 对 蔬 果 谷 物 的 价 格 补 贴 22 农 户 申 请 农 业 生 态 补 偿 通 常 要 经 历 以 下 程 序 申 请 检 测 检 测 评 估 补 偿 发 放 符 合 生 态 补 偿 条 件 的 农 户 可 以 向 政 府 有 关 部 门 提 交 生 态 补 偿 申 请 地 方 农 业 协 会 指 导 农 户 对 土 壤 背 景 值 总 氮 total nitrogen 总 磷 total phosphorous 等 指 数 进 行 数 据 分 析 每 2 hm 2 收 取 12 15 欧 元 的 检 测 费 用 按 照 规 定 每 3 年 进 行 1 次 常 规 检 测 23 申 请 提 交 后 再 由 地 方 农 业 协 会 对 农 户 所 提 交 的 检 测 数 据 进 行 综 合 测 算 评 估 和 校 对 检 测 合 格 的 申 请 报 告 可 以 在 有 效 期 限 内 上 报 地 方 农 业 部 门 进 行 复 核 农 业 部 门 根 据 标 准 进 行 审 批 安 排 生 态 补 偿 资 金 的 发 放 1 3 1 直 接 补 贴 2015 2020 年 德 国 获 得 总 额 超 过 300 亿 欧 元 的 直 接 补 贴 主 要 分 为 基 础 补 贴 环 保 补 贴 与 生 产 不 挂 钩 的 收 入 补 贴 以 及 青 年 农 民 补 贴 4 个 方 面 权 重 分 别 为 62 30 7 和 1 能 够 为 农 户 提 供 稳 定 收 入 维 持 农 场 长 期 生 存 的 能 力 和 缓 冲 市 场 农 产 品 价 格 波 动 的 影 响 24 21 世 纪 初 德 国 开 始 逐 步 简 化 有 关 直 接 补 贴 的 程 序 农 户 只 须 根 据 土 地 制 度 的 规 定 进 行 环 境 友 好 型 生 产 就 可 获 得 基 础 性 农 业 补 贴 额 度 标 准 依 据 农 业 生 产 面 积 进 行 测 算 每 hm 2 生 态 农 业 用 地 为 500 600 欧 元 普 通 农 业 用 地 为 300 欧 元 直 接 补 贴 的 前 提 条 件 是 农 户 必 须 严 格 遵 守 生 态 环 境 食 品 安 全 和 动 植 物 保 护 的 规 定 并 且 证 明 其 土 地 一 直 处 于 良 好 的 生 产 状 态 一 旦 违 反 规 则 直 接 补 贴 将 被 暂 停 并 可 能 面 临 额 外 的 处 罚 1 3 2 生 态 补 贴 WTO 规 则 把 农 业 补 贴 政 策 划 分 为 3 种 类 型 绿 色 补 贴 政 策 蓝 色 补 贴 政 策 和 黄 色 补 贴 政 策 25 生 态 补 贴 作 为 绿 色 补 贴 政 策 的 外 在 表 现 之 一 是 对 农 户 牺 牲 经 济 建 设 成 本 和 发 展 机 会 成 本 以 改 善 生 态 服 务 功 能 和 保 护 生 态 正 的 经 济 外 部 性 进 行 补 偿 的 方 式 表 1 1 3 3 维 持 和 休 耕 补 贴 依 据 所 制 定 的 政 策 目 标 德 国 境 内 10 33 的 耕 地 面 积 遵 守 耕 作 一 年 休 耕 一 年 的 规 则 将 按 照 生 产 能 力 经 济 价 值 等 指 标 给 予 每 hm 2 耕 地 200 450 欧 元 的 补 贴 另 外 退 耕 还 林 草 政 策 作 出 明 确 规 定 针 对 已 无 法 进 行 农 业 生 产 的 土 地 可 放 弃 耕 种 政 府 给 予 此 类 农 户 最 长 不 超 过 20 年 的 专 项 资 金 补 贴 休 耕 补 贴 使 广 大 农 民 能 够 获 得 更 多 的 经 济 利 益 从 而 激 发 农 民 的 生 产 积 极 性 以 此 保 证 生 态 农 业 的 持 续 发 展 70第 4 期 谢 春 云 等 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 的 形 成 背 景 政 策 实 践 与 启 示 2 欧 盟 CAP 框 架 下 的 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 实 践 欧 盟 国 家 总 面 积 的 一 半 用 于 农 业 生 产 即 使 在 德 国 土 地 的 50 左 右 也 用 于 农 业 林 业 面 积 超 过 30 因 此 德 国 的 农 地 制 度 深 受 欧 盟 共 同 农 业 政 策 影 响 20 世 纪 60 年 代 所 制 定 的 共 同 农 业 政 策 作 为 欧 盟 政 策 最 重 要 领 域 之 一 是 在 欧 共 体 共 同 农 业 政 策 基 础 上 所 形 成 的 内 部 农 产 品 生 产 贸 易 和 加 工 的 一 体 化 政 策 26 目 的 在 于 增 加 农 民 财 富 并 为 5 亿 欧 盟 人 口 提 供 稳 定 安 全 的 粮 食 供 应 其 预 算 可 占 欧 盟 年 度 预 算 的 40 所 提 供 资 金 既 直 接 或 间 接 补 贴 农 户 又 支 持 农 村 地 区 经 济 发 展 27 德 国 农 业 生 态 补 偿 政 策 是 在 欧 盟 共 同 农 业 政 策 背 景 下 经 过 约 60 年 的 发 展 完 善 由 基 于 产 量 标 准 逐 步 发 展 成 基 于 农 业 可 持 续 性 的 补 偿 同 时 秉 持 共 同 体 原 则 通 过 资 本 转 移 与 司 法 干 预 等 方 式 支 持 农 业 领 域 的 生 态 补 偿 欧 盟 德 国 联 邦 以 及 州 政 府 3 种 渠 道 是 补 偿 资 金 的 主 要 来 源 28 CAP 体 系 要 求 德 国 农 业 能 够 产 生 经 济 效 益 提 供 本 国 生 产 生 活 资 料 产 生 一 定 的 生 态 效 益 即 维 护 区 域 内 水 土 涵 养 气 候 调 节 环 境 净 化 和 生 物 多 样 性 等 此 外 还 产 生 保 障 粮 食 安 全 和 维 护 社 会 稳 定 等 方 面 的 社 会 效 益 29 作 为 欧 盟 成 员 国 德 国 的 农 业 生 态 补 偿 政 策 在 遵 守 欧 盟 共 同 农 业 政 策 的 同 时 也 充 分 考 虑 了 本 国 的 实 际 情 况 具 有 一 定 的 自 身 特 色 欧 盟 CAP 框 架 下 德 国 有 关 农 业 生 态 补 偿 的 支 持 政 策 体 系 具 体 包 括 以 下 3 个 方 面 交 叉 遵 守 机 制 cross compliance 绿 色 直 接 支 付 greening pay ment 和 农 村 发 展 方 案 rural development 交 叉 遵 守 机 制 和 绿 色 直 接 支 付 作 为 法 定 义 务 具 有 强 制 性 普 遍 性 和 非 契 约 性 并 且 农 户 申 请 生 态 环 境 补 贴 须 要 满 足 相 应 的 环 境 条 件 如 果 某 个 德 国 农 户 被 发 现 违 反 规 则 视 情 况 以 过 失 或 故 意 行 为 而 定 当 年 补 偿 资 金 数 额 将 削 减 至 少 3 严 重 者 将 被 停 止 发 放 补 贴 农 村 发 展 方 案 属 于 农 户 自 愿 环 境 行 为 德 国 每 年 将 CAP 补 贴 的 21 用 于 此 项 方 案 图 3 显 示 了欧盟 CAP 框架下德国农业生态 补 偿 的 整 体 框 架 欧 盟 CAP 框 架 下 德 国 农 业 生 态 补 偿 的 演 变 可 分 为 萌 芽 20 世 纪 60 年 代 形 成 1992 2007 年 发 展 2008 2013 年 和 完 善 2014 年 至 今 4 个 阶 段 20 世 纪 60 年 代 为 应 对 二 战 后 食 品 供 应 的 短 缺 及 提 高 农 产 品 产 量 德 国 签 署 了 建 立 农 产 品 统 一 市 场 折 衷 协 议 该 协 议 作 为 CAP 体 系 的 最 初 框 架 是 德 国 农 业 生 态 补 偿 机 制 的 萌 芽 阶 段 1992 年 的 CAP 改 革 使 德 国 更 加 重 视 农 业 生 态 补 偿 由 于 此 阶 表 1 生态补贴类型说明 类 型 放 弃 使 用 化 学 农 药 补 贴 有 机 农 业 补 贴 粗 放 型 草 场 补 贴 概 念 鼓 励 农 户 放 弃 使 用 化 学 农 药 购 买 指 定 化 肥 规 定 要 求 对 多 年 生 作 物 成 年 果 树 大 幅 度 减 少 肥 料 农 药 的 施 用 量 并 禁 止 使 用 除 草 剂 等 补 贴 标 准 限 制 为 该 农 场 须 严 格 按 照 有 机 农 业 生 产 标 准 进 行 包 括 种 植 行 业 和 畜 牧 行 业 符 合 生 态 农 业 标 准 的 绿 色 产 品 才 能 够 被 允 许 粘 贴 有 机 食 品 标 签 鼓 励 退 耕 还 草 林 限 制 草 场 载 畜 量 每 10 hm 2 面 积 放 置 大 牲 畜 单 位 数 最 多 不 得 超 过 14 最 少 不 得 低 于 3 经 营 期 间 不 可 重 新 转 变 为 耕 地 等 交 叉 遵 守 机 制 农 户 遵 守 全 额 补 贴 农 户 不 遵 守 减 少 3 1 0 0 的 直 接 补 贴 标 准 绿 色 措 施 涉 及 作 物 多 样 性 永 久 绿 地 和 生 态 重 点 区 域 的 有 关 义 务 对 等 绿 色 措 施 获 得 相 同 或 更 高 水 平 的 气 候 与 环 境 效 益 恢 复 保 护 和 强 化 农 业 生 态 系 统 提 升 资 源 效 率 支 持 农 业 低 碳 发 展 绿 色 直 接 支 付 强 制 性 因 素 欧 盟 C A P 框 架 下 的 德 国 农 业 生 态 补 偿 农 村 发 展 方 案 农 户 获 得 补 偿 的 前 提 与 绿 色 发 展 有 关 对 农 户 特 定 环 境 行 为 的 脱 钩 支 持 对 农 户 自 愿 环 境 行 为 的 财 政 支 持 图 3 欧盟 CAP 框架下德国农业生态补偿的整体框架 71第 44 卷 农 业 科 学 研 究 段 出 现 农 产 品 结 构 性 过 剩 生 态 环 境 污 染 等 问 题 德 国 试 图 通 过 资 金 补 贴 和 强 制 干 预 的 方 式 转 变 农 业 生 产 方 式 该 举 措 极 大 地 促 进 了 农 业 可 持 续 发 展 2008 年 德 国 针 对 欧 盟 CAP 体 系 所 提 出 的 新 要 求 对 农 业 绿 色 支 持 政 策 进 行 结 构 性 调 整 农 业 生 态 补 贴 申 请 程 序 逐 步 简 化 削 减 交 叉 遵 守 制 度 补 贴 的 5 10 削 减 资 金 转 入 农 村 发 展 方 案 补 贴 鼓 励 农 户 自 愿 环 境 行 为 2014 年 欧 盟 CAP 体 系 进 行 了 新 一 轮 的 改 革 德 国 农 业 生 态 补 偿 机 制 进 入 完 善 阶 段 新 增 绿 色 直 接 支 付 设 立 农 村 六 大 优 先 发 展 领 域 完 善 了 以 生 态 发 展 为 导 向 的 农 业 支 持 政 策 体 系 未 来 德 国 农 业 生 态 补 偿 机 制 在 CAP 的 基 础 上 可 能 会 进 一 步 增 加 农 村 发 展 方 案 的 经 费 预 算 比 例 相 应 减 少 交 叉 遵 守 机 制 和 绿 色 直 接 支 付 的 预 算 比 例 鼓 励 农 户 自 愿 环 境 行 为 2 1 欧盟财政援助标准及内容 从 财 政 预 算 上 看 与 德 国 联 邦 政 府 管 辖 的 其 他 部 门 不 同 农 业 是 一 个 几 乎 完 全 由 欧 盟 财 政 支 持 的 领 域 相 对 于 德 国 独 立 实 施 政 策 集 体 政 策 有 助 于 科 学 利 用 预 算 资 源 及 增 强 跨 国 家 和 地 区 的 凝 聚 力 便 于 协 调 解 决 跨 境 环 境 问 题 气 候 变 化 水 资 源 管 理 生 物 多 样 性 食 品 安 全 公 共 卫 生 以 及 消 费 者 利 益 等 全 球 挑 战 由 于 共 同 农 业 政 策 参 考 往 年 援 助 标 准 的 模 式 其 援 助 水 平 在 农 场 成 员 国 或 地 区 之 间 存 在 差 异 在 2004 年 之 前 加 入 欧 盟 的 成 员 国 或 地 区 的 农 场 最 终 获 得 的 援 助 数 额 取 决 于 该 农 场 在 2000 2002 年 参 考 期 内 的 资 金 补 助 耕 地 面 积 以 及 各 个 成 员 国 的 援 助 形 式 例 如 某 个 农 场 得 到 50 欧 元 hm 2 的 援 助 其 邻 居 却 可 能 获 得 1 000 欧 元 hm 2 的 援 助 为 促 进 公 平 缩 小 2014 2020 年 成 员 国 区 域 和 农 场 之 间 在 所 获 援 助 上 的 巨 大 差 距 欧 盟 于 2003 年 召 开 联 合 会 议 呼 吁 进 行 CAP 改 革 希 望 老 成 员 国 在 个 人 区 域 或 两 者 兼 而 有 之 的 基 础 上 重 新 向 农 民 分 配 直 接 援 助 然 而 15 个 有 关 成 员 国 在 后 续 政 策 制 定 或 执 行 的 过 程 中 仅 有 德 国 完 全 放 弃 参 照 往 年 援 助 标 准 2021 2027 年 德 国 每 年 将 从 CAP 政 策 中 获 得 超 过 63 亿 欧 元 用 于 本 国 农 业 并 将 30 的 资 金 用 于 生 态 补 偿 以 支 持 具 体 的 额 外 的 环 境 保 护 服 务 包 括 遵 守 环 境 原 则 促 进 生 物 多 样 性 维 持 农 产 品 和 饲 料 安 全 等 内 容 在 CAP 政 策 资 金 的 投 入 下 德 国 农 业 资 源 的 可 持 续 管 理 得 到 了 回 报 自 然 保 护 和 农 业 景 观 山 区 和 环 境 恶 劣 地 区 的 管 理 质 量 有 所 改 善 农 村 地 区 的 经 济 实 力 和 吸 引 力 稳 步 提 升 从 粗 放 型 生 产 方 式 转 变 为 集 约 型 生 产 方 式 2 2 获得 CAP 补贴的基本条件 通 常 德 国 农 户 获 得 CAP 补 贴 支 持 须 满 足 的 基 本 条 件 见 表 2 2 3 农业补贴预算及成本 2014 2020 年 28 个 欧 盟 成 员 国 的 CAP 预 算 总 额 为 950 亿 欧 元 该 资 金 来 源 于 欧 洲 农 村 发 展 农 业 基 金 EAFRD 德 国 每 年 获 得 约 62 亿 欧 元 用 于 农 业 补 贴 27 CAP 框 架 下 德 国 公 民 每 人 每 天 须 支 付 约 30 欧 分 用 于 农 业 政 策 实 施 作 为 回 报 CAP 保 证 欧 洲 公 众 享 有 足 够 的 高 品 质 食 品 供 应 和 美 好 健 康 的 生 态 环 境 30 3 我 国 农 业 生 态 补 偿 机 制 的 现 实 困 境 及 德 国 经 验 的 借 鉴 依 据 谁 开 发 谁 保 护 谁 受 益 谁 补 偿 的 农 业 生 态 补 偿 原 则 31 我 国 在 生 态 红 线 划 定 环 境 保 护 及 恢 复 建 设 方 面 采 取 了 诸 多 前 沿 性 的 实 践 措 施 和 试 点 工 作 包 括 退 耕 还 草 粮 食 补 贴 和 生 态 补 贴 等 德 国 农 场 主 Burng 曾 在 我 国 建 设 首 批 中 德 示 范 农 场 表 2 CAP 补贴基本条件 序 号 1 2 3 4